行政执法须把好“六关”

——从行政诉讼的视角

行政诉讼是司法机关通过对行政机关行政行为的合法性审查，实现司法监督，以维护行政相对人的合法权益，纠正错误或不当行政行为，引导规范行政执法。因此，行政诉讼法规定的司法审查标准，应当作为行政执法合法性标准。《行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。据此，笔者认为，行政执法须把好“六关”：

一、权限关

行政机关要遵守职权法定、越权无效原则，在行政执法过程中，首先考虑的第一个问题就是执法主体是否正确，依据行业管辖、级别管辖、地域管辖的法律规定来判断。其次，要明确执法权限。如《安全生产违法行为行政处罚办法》第6条规定：“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。暂扣、吊销有关许可证和暂停、撤销有关执业资格、岗位证书的行政处罚，由发证机关决定。给予关闭的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。给予拘留的行政处罚，由县级以上安全监管监察部门建议公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”

二、证据关

证据是行政执法的核心，行政执法和行政诉讼都是围绕证据展开的。尤其是在行政诉讼中，特殊的举证规则，更要求行政执法过程中，要高度重视证据的收集、保存和固定。一是证据符合法定形式：例如，询问笔录应当记载时间、地点、询问和检查情况，并由被询问人、被检查单位和行政执法人员签名或者盖章；被询问人、被检查单位要求补正的，应当允许。被询问人或者被检查单位拒绝签名或者盖章的，行政执法人员应当在笔录上注明原因并签名。再如，调取原始凭证确有困难的，可以复制，复制件应当注明“经核对与原件无异”的字样和原始凭证存放的单位及其处所，并由出具证据的人员签名或者单位盖章。二是证据获取要符合法定的程序，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。三是审查判断单个证据的真实性、合法性和关联性。四是审查判断涉案证据能否形成一个完整的证据链条证明待证事实。

三、法律关

一是引用法律要准确、全面：行政诉讼法第63条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”司法实践中，参考合法有效的规范性文件。所以在引用法条时，尽量引用上位法；二是注意法律冲突选择适用：调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照立法法规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。三是：结合案情，准确、全面理解法条含义，选择适用正确的条款。

四、程序关

行政执法要遵循法定的步骤、顺序、时限和方式，符合正当程序原则。立案、调查取证、告知、听证、集体讨论、处理决定、送达、时限等各个环节，应严格遵守法律规定。在司法实践中，行政执法机关因没有依法履行告知、听证程序，没有充分听取行政相对人的申辩，判决败诉的案例较多。行政处罚法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”行政处罚法第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”此外，送达环节因送达方式不当出现执法错误的地方也较多。

五、裁量关

行政诉讼法第七十条规定：“行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。”第七十七条规定：“行政处罚明显不当，人民法院可以判决变更。”司法实践中，一些行政处罚因执法目的不正当、不一视同仁、标准不统一、不遵守“过当其罚”原则被判决撤销或部分撤销，或被人民法院判决变更。为拘束自由裁量权，各级政府部门基本上制定了裁量标准，但是在实践中存在裁量标准和有关法律法规脱节、裁量标准过于僵硬不符合执法实际情况等现象，需要辨析甄别，正确适用，使行政执法更具有合理性、人性化。

六、案卷关

行政执法案卷是执法全过程的记录，完整的卷宗在行政诉讼中具有十分重要的意义。行政诉讼法第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”行政卷宗制度体现了卷宗主义精神，即没有在卷宗里载明的证据和依据，原则上不能作为行政诉讼中证明行政行为合法的证据和依据，严禁先裁决后取证。行政诉讼法第六十七条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”因此，如果没有完整的卷宗，有可能因不能及时提供证据、或提供的证据不准确、不完整承担败诉的法律风险。
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